Artigo – Responsabilidade fiscal, arcabouço fiscal e autonomia do Judiciário: os limites do art. 21 da LRF
Por Alexandre Marques – assessor parlamentar da Fenajufe e do Sintrajusc
A disciplina das finanças públicas tornou-se um dos pilares do Estado brasileiro contemporâneo. Desde a promulgação da Lei Complementar nº 101 (LRF), em 2000, o país passou a adotar um conjunto de mecanismos voltados ao controle das despesas públicas e à responsabilização dos gestores. Entre essas regras, o art. 21 da LRF ganhou destaque ao estabelecer restrições à criação ou ao aumento de despesas com pessoal cujos efeitos ultrapassem o término do mandato do governante responsável pelo ato.
A lógica da norma é clara: impedir que governantes, especialmente no final de seus mandatos, assumam compromissos fiscais que comprometam administrações futuras. Trata-se de um mecanismo que busca preservar a previsibilidade orçamentária e evitar decisões fiscais oportunistas em períodos de transição política.
O problema surge quando essa racionalidade, claramente desenhada para mandatos eletivos, passa a ser aplicada indistintamente a todos os Poderes da República, inclusive ao Poder Judiciário.
Diferentemente do Executivo e do Legislativo, o Judiciário não está estruturado sobre mandatos políticos submetidos ao processo eleitoral. Seus membros não são eleitos e a administração dos tribunais decorre de arranjos institucionais internos. Ainda assim, interpretações administrativas e fiscais frequentemente aplicam ao Judiciário a mesma lógica normativa concebida para governantes eleitos.
Essa equiparação produz uma evidente tensão institucional.
A Constituição assegura ao Judiciário autonomia administrativa e financeira, conforme estabelece o art. 99 da Constituição Federal de 1988. Essa autonomia é elemento essencial do princípio da separação de poderes, permitindo que os tribunais organizem sua estrutura administrativa, gerenciem suas políticas de pessoal e elaborem suas propostas orçamentárias sem interferência indevida.
Quando o art. 21 da LRF é aplicado de forma automática ao Judiciário, cria-se uma situação paradoxal: um mecanismo pensado para disciplinar governantes eleitos passa a limitar decisões administrativas de um poder que não se submete ao ciclo político-eleitoral.
Essa tensão institucional tornou-se ainda mais evidente com o debate recente sobre a recomposição das perdas inflacionárias dos servidores do Poder Judiciário da União, prevista no Projeto de Lei nº 4750. A proposta altera a Lei nº 11.416 e estabelece reajustes sucessivos e cumulativos nos vencimentos básicos das carreiras do Judiciário.
O projeto prevê recomposição remuneratória de 8% em três parcelas sucessivas, aplicadas em:
1º de julho de 2026 – 8%
1º de julho de 2027 – 8%
1º de julho de 2028 – 8%
Trata-se, portanto, de uma política de recomposição inflacionária gradual, típica da administração pública brasileira, justamente para diluir impactos fiscais ao longo de vários exercícios orçamentários.
Entretanto, ao vetar parcialmente a proposta — por meio do Veto nº 45 — o Poder Executivo suprimiu exatamente as parcelas previstas para 2027 e 2028, mantendo apenas a implementação inicial. A justificativa central foi a incompatibilidade com regras fiscais que impediriam a criação de despesas que ultrapassem o horizonte do mandato presidencial.
Esse episódio evidencia o problema estrutural da aplicação indiscriminada dessas normas ao Judiciário.
A recomposição das perdas inflacionárias das carreiras do Poder Judiciário não se trata de uma decisão unilateral do Executivo nem de uma política de governo vinculada a ciclos eleitorais. Trata-se de uma medida de preservação do poder de compra dos servidores, construída institucionalmente pelo próprio Judiciário, submetida ao processo legislativo e aprovada pelo Congresso Nacional.
Ao vetar as parcelas futuras da recomposição sob o argumento de impacto fiscal além do horizonte do mandato presidencial, aplica-se ao Judiciário uma lógica concebida para limitar decisões de governantes eleitos. O resultado é uma interferência indireta em políticas administrativas de outro Poder, cuja autonomia constitucional deveria ser preservada.
Essa discussão torna-se ainda mais relevante diante da criação do novo regime fiscal instituído pela Lei Complementar nº 200. O chamado arcabouço fiscal estabelece limites estruturais para o crescimento das despesas primárias da União, regra que também alcança os demais Poderes, inclusive o Judiciário.
De acordo com o modelo vigente, o crescimento real das despesas federais está condicionado à evolução da arrecadação. A regra central estabelece que as despesas podem crescer até 70% do crescimento real da receita primária, respeitando um piso de crescimento de 0,6% e um teto de 2,5% ao ano. Caso as metas fiscais não sejam cumpridas, esse limite é reduzido para 50% do crescimento da receita, funcionando como mecanismo automático de ajuste.
Isso significa que o orçamento do Poder Judiciário já está inserido dentro de um limite macrofiscal rígido, que condiciona a expansão das despesas ao desempenho da arrecadação federal e às metas fiscais do Estado.
Em outras palavras, o sistema fiscal brasileiro já conta hoje com uma âncora macroeconômica de controle do gasto público, aplicável a toda a administração federal.
Nesse contexto, a utilização simultânea de regras adicionais — como as restrições do art. 21 da LRF — pode gerar uma sobreposição de mecanismos de controle fiscal, restringindo de forma desproporcional a capacidade administrativa de instituições que já estão submetidas ao próprio arcabouço fiscal.
O debate, portanto, não é sobre a importância da responsabilidade fiscal — princípio essencial para a estabilidade econômica e a credibilidade do Estado. O ponto central é a adequação institucional dos instrumentos utilizados para garantir essa responsabilidade.
Uma regra concebida para disciplinar o comportamento fiscal de governantes eleitos pode se revelar inadequada quando aplicada de forma indistinta a um poder cuja estrutura institucional não se baseia em mandatos políticos.
O caso do veto às parcelas futuras da recomposição das perdas inflacionárias do Judiciário ilustra bem essa tensão. Ele demonstra como interpretações fiscais baseadas em uma lógica político-eleitoral podem acabar interferindo em decisões administrativas legítimas de um poder constitucionalmente autônomo — mesmo quando esse poder já está submetido às restrições do próprio arcabouço fiscal.
Em um Estado democrático de direito, responsabilidade fiscal e separação de poderes não devem ser princípios concorrentes. Pelo contrário, devem funcionar de forma complementar.
A sustentabilidade das contas públicas é indispensável, mas também o é a preservação das garantias institucionais que asseguram a independência do Judiciário.
Talvez seja o momento de revisitar a interpretação do art. 21 da LRF à luz da Constituição e do novo arcabouço fiscal. Mais do que um debate técnico sobre normas orçamentárias, trata-se de refletir sobre como equilibrar disciplina fiscal e autonomia institucional em um sistema constitucional que se fundamenta justamente na harmonia e na independência entre os Poderes.
